Правовое регулирование ГЧП

Государственно-частное партнерство (ГЧП) является новым направлением развития экономики. В Российской Федерации государственно-частное партнерство находится на стадии становления, поэтому в России еще не принят федеральный закон, регулирующий правоотношения, возникающие в сфере ГЧП.

Сам термин является дословным переводом «public-private partnership» (PPP). В зарубежных странах этот термин употребляется практически для любых форм сотрудничества государственной власти и частного бизнеса. Основной идеей ГЧП является привлечение частных структур к финансированию строительства, эксплуатации, реконструкции и управления объектами, которые находятся в сфере интересов и контроля государства. В зарубежной практике объектами государственно-частного партнерства выступают объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и т.п.

В настоящее время в законодательстве РФ нет единообразного определения государственно-частного партнерства. Однако к федеральным законам, регулирующим ГЧП в настоящее время можно отнести:

Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»

Целями данного федерального закона являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и/или   реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество и/или движимое   имущество), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту),   осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент   обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования   объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров,  предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в   соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в   концессионном соглашении, если иное не вытекает из настоящего Федерального закона или существа   концессионного соглашения.

Сторонами концессионного соглашения являются: концедент — Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации; концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица.

В России закон о концессионных соглашениях действует с 2005 г., однако пока заключено только одно такое соглашение (реконструкция аэропорта Пулково). Главная причина — недостаточная защищенность прав концессионера. Риски, которые он несет, высокие расходы, связанные с самой концессионной деятельностью, отягощаются еще и необходимостью уплачивать высокую концессионную плату государству. В то же время неустойка за нарушение обязательств со стороны пос-леднего законом не предусмотрена. Сейчас готовятся соответствующие поправки в закон, которые, возможно, стимулируют появление концессий в стране. Особенно актуальными могут стать концессии в сфере транспортной инфраструктуры. Более вероятно заключение концессий, ориентированных на модернизацию и эксплуатацию действующих имущественных комплексов — аэропортов, портов, вокзалов, отдельных терминалов. Пример успешного применения концессии — реконструкция и эксплуатация аэропорта Пулково.

Концессионер должен инвестировать 1200 млн. евро в строительство новых терминалов, а взамен получит аэропорт в управление на 30 лет.

Федеральный закон от 30 декабря 1995г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» с последними изменениями от 19.07.2011 N 248-ФЗ

Соглашения о разделе продукции (СРП). Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом напоминает традиционную концессию, но все   же  отлична от нее. Различия заключаются, прежде всего, в разной конфигурации отношений собственности между государством и частным партнером. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпущенная продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Условия и порядок раздела продукции между государством и инвестором определяются в специальном соглашении. В мировой практике такие соглашения особенно активно используются в сфере нефтедобычи.

Сторонами соглашения о разделе продукции с одной стороны является Российская Федерация, от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы. С другой — инвесторы – юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных заемных или привлеченных средств (имущества и/или имущест-венных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения.

В настоящее время в Российской Федерации по соглашению о разделе продукции разрабатываются следующие проекты:

• Харьягинское нефтяное месторождение (оператор – Total),
• «Сахалин-1» (оператор – ExxonMobil),
• «Сахалин-2» (оператор – Sakhalin Energy).

Федеральный закон от 28 сентября 2010г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»

«Сколково» — это характерный пример государственно-частного партнерства. Центр «Сколково» создан для поддержки инновационных проектов в России. Целью «Сколково» является создание благоприятной среды для осуществления передовых исследований и разработок, в том числе создания энергетических и энергоэффективных технологий, ядерных, космических, биомедицинских и компьютерных технологий, медицинской техники, телекоммуникаций и пр.

Закон о «Сколково» направлен на привлечение компаний, людей с научным потенциалом на территорию инновационного центра. Данный закон предусматривает налоговые льготы, предоставление инфраструктуры, жилья, производственных площадей, зданий.

Проект ГЧП «Сколково» предусматривает освобождение участников проекта от налога на имущество, НДС и налога на прибыль в течение 10 лет.

Федеральные законы о государственных корпорациях.

«Для иностранных инвесторов очень важны именно жесткие нормативные правила вхождения в определенный инвестиционный проект на принципах государственно-частного партнерства, а также определенные гарантии со стороны государства, закрепленные в федеральном законе».

Данными законами определяются правовое положение, цель деятельности, полномочия и порядок управления деятельностью, порядок реорганизации и ликвидации государственных корпораций. Государственные корпорации являются юридическими лицами.

Цели деятельности, правовое положение поименованных выше государственных корпораций существенно различаются.

Так, целью деятельности Государственной корпорации «Ростехнологии» является содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынка российских организаций — разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, а также привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс.

Целью деятельности Государственной корпорации «Росатом» является государственное управление использованием атомной энергии, управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения; нормативно-правовое регулирование в области использования атомной энергии.

В отличие от рассмотренных государственных корпораций «Ростехнологии» и «Росатом», государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики РФ, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной деятельности по реализации проектов в РФ и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства (ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ).

Особенности организационно-правовой формы государственных корпораций состоят в следующем: учредителем может быть только Российская Федерация; она не имеет членства; корпорация создается на основании федерального закона; государственная корпорация не отвечает по обязательствам РФ, а РФ не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное; имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации; в качестве имущественного взноса может быть передано любое имущество, принадлежащее Российской Федерации на праве собственности, за исключением изъятого из оборота.

К федеральным законам, регулирующим деятельность ГЧП, относятся:

• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Земельный кодекс Российской Федерации;
• Налоговый кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 21 июля 2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• Федеральный закон от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства»;
• Федеральный закон от 22.07.2005г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 21.12.2001г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
• Федеральный закон от 26.07.2006г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и другие федеральные законы, затраги- вающие вопросы государственно-частного партнерства.

Очевидно, что в силу своей комплексности общие вопросы о государственно-частном партнерстве регулируются нормами гражданского законодательства Российской Федерации, кроме того, нормами бюджетного, налогового и иных отраслей права.

Из нормативных актов о ГЧП становится ясно, что российское законодательство предлагает существенный набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе государственно-частного партнерства, это: соглашение о разделе продукции, концессии, особые экономические зоны, инвестиционный фонд Российской Федерации, Российская венчурная компания, региональные фонды развития, государственные корпорации.

«…российское законодательство предлагает существенный набор инструментов, которые можно применять в проектах, реализуемых на основе государственно-частного партнерства…»

ГЧП всегда юридически оформленный акт: он может быть оформлен в виде договора, соглашения о разделе продукции, создания юридического лица (например, государственные корпорации: «Роснано», «Росатом», «Ростехнологии», «Олимпстрой», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», государственная компания «Российские автомобильные дороги») и в иных формах. Однако до сих пор на федеральном уровне, как упоминалось выше, нет единообразного закона о ГЧП, в котором было бы закреплено понятие ГЧП и основополагающие нормы о ГЧП.

Региональное законодательство о государственно-частном партнерстве продвинулось немного дальше. В 20 субъектах Российской Федерации приняты законы о ГЧП. В некоторых из них закреплено понятие ГЧП и его формы. Среди них можно назвать следующие региональные законы: Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах», Закон Томской области от 16.10.2006 №244-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства в Томской области», Закон республики Дагестан от 01.02.2008 №5-РЗ «Об участии Республики Дагестан в государственно-частных партнерствах» и другие. Вместе с тем приходится констатировать факт, что в настоящее время при достаточно развитом уровне регионального законодательства о ГЧП, в большинстве своем нормативно-правовые акты о государственно-частном партнерстве в субъектах РФ не имеют системного характера, что вызвано отсутствием единообразного закона о ГЧП на федеральном уровне. Очевидно, что наличие качественного регионального законодательства в сфере ГЧП на уровне субъектов Российской Федерации позволит обеспечить существенный рост региональной экономики за счет привлечения инвестиций российских и иностранных организаций, а также международных компаний в регионы.

ГЧП представляет собой совместное государственно-частное финансирование проектов, имеющих наиболее важное общественное и государственное значение для России, и используется в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ до обеспечения общественных услуг. Наиболее перспективными в Российской Федерации для ГЧП являются сферы государственных и естественных монополий, социальной инфраструктуры и инноваций.

Следовательно, учитывая важность развития ГЧП для экономики России с точки зрения развития нового направления экономики и привлечения иностранных инвесторов, потребность в федеральном законе, регулирующим ГЧП, достаточна велика. Для иностранных инвесторов очень важны именно жесткие нормативные правила вхождения в определенный инвестиционный проект на принципах государственно-частного партнерства, а также определенные гарантии со стороны государства, закрепленные в федеральном законе. Кроме того, закрепление на федеральном уровне порядка применения ГЧП-инструментов позволило бы снизить правовые риски, разрешить правовые коллизии, восполнить пробелы в российском законодательстве о государственно-частном партнерстве, тем самым устранить правовую неопределенность в толковании понятия и статуса ГЧП, что в итоге способствовало бы большей привлекательности ГЧП-проектов для частных инвесторов.

Наталья Жукова, ведущий юрист Департамента юридического и налогового консалтинга Группы компаний «АКИГ»