Кластерная политика: зарубежный опыт

Для эффективной реализации кластерной политики в России необходимо изучить и обобщить более чем 30-летний зарубежный опыт создания кластеров и национальных программ поддержки их развития. Практика реализации государственной кластерной политики в ведущих странах мира в целом свидетельствует о ее высокой эффективности и результативности, отметили эксперты Министерства экономического развития РФ и НИУ «Высшая школа экономики» в аналитическом докладе 2013 года «Пилотные инновационные территориальные кластеры в Российской Федерации».

В Европе, начиная с 70-х годов прошлого столетия, до возникновения современных масштабных программ поддержки кластеров на национальном уровне в отдельных регионах развитых стран Европы стали возникать очень похожие локальные программы: в Италии (провинциях Эмилия-Романья и Венето), Германии (землях Баден-Вюртемберг и Северный Рейн-Вестфалия), Австрии (федеральной земле Штирия). Национальные программы кластерного развития возникли в ряде стран со второй половины 1990-х годов. А к концу 2000-х годов они стали реальностью уже в 26 государствах – членах Евросоюза.

Начало века было ознаменовано бурной экспансией кластерных инициатив. Национальные программы по развитию кластеров становятся важным инструментом экономической политики многих стран и включены в национальные и региональные стратегии. Для их реализации выделяются значительные бюджетные средства.

Рост количества таких кластерных проектов во всем мире с 2003 по 2005 год составил более 100%, и если в 2003 году их было чуть более 500 (прежде всего в Европе, Северной Америке, Новой Зеландии и Австралии), то через два года порядка 1400.

Многолетняя реализация кластерных программ в ведущих странах мира говорит о ее эффективности. Успешность внедрения кластерных проектов эксперты рассматривают на примере немецкой программы BioRegio. Об эффективности национальной программы поддержки кластеров говорят итоги ее реализации. А это, прежде всего, четырехкратное увеличение числа компаний и создание более девяти тысяч рабочих мест в секторе биотехнологий, что значительно сократило разрыв с традиционным лидером в сфере биотехнологий – Великобританией.

Стоит отметить, что программа BioRegio предусматривала не только обеспечение из собственного бюджета (90 миллионов евро), но в первую очередь привлечение средств из других федеральных и региональных программ (прежде всего Bio technology–2000), в результате чего консорциумы-победители получили финансирование на общую сумму более 700 миллионов евро. На настоящий момент Германия является лидером в области биотехнологий, и на ее территории находятся 552 биотехнологических предприятия, оборот которых в 2011 году достиг 2,6 миллиардов евро (темп прироста – 30% за период 2005-2008 годы), количество занятого персонала составило 16,3 тысяч человек.

Второй пример, это немецкая программа – InnoRegio, реализация которой за 2000–2004 годы привела к увеличению численности персонала в компаниях-участниках кластера на 11%. 44% компаний-участников программы подали заявки на патент, а 40% – выпустили новые продукты.

Но это частные случаи. Нередко оценки результативности программ поддержки кластеров носят неполный, а иногда и противоречивый характер, считают эксперты. Например, существует традиция критического отношения к государственному вмешательству в процессы развития кластеров. И, как следствие, ввиду большого количества таких программ и отсутствия единого мнения в отношении их целей и эффективности до сих пор отсутствуют исследования по кластерным политикам, которые бы соответствовали требованиям репрезентативности и точности.

По мнению экспертов, анализ европейских программ развития кластеров позволяет определить ряд их важных особенностей.

Первое, европейская кластерная политика в основном направлена на поддержку высокотехнологичных секторов (биотехнологий, информационных технологий и других). Второе, это то, что власти самостоятельно не определяют наиболее перспективные кластеры, а организуют конкурс коллективных заявок, хотя некий вектор поддержки все же могут устанавливать. Жестко соблюдается принцип конкуренции: победившие в конкурсе получают господдержку, при этом доля отклоненных заявок достигает порой 95%, например в Германии.

Еще одна особенность – основными бенефициарами государственных программ выступают малые и средние предприятия. Опять же, возвращаясь к программе BioRegio (Германия), с данным утверждением были не согласны только 13% опрошенных. На малые и средние компании, большинство из которых представляли собой стартапы, пришлось 60% от общего финансирования. Такая же картина наблюдалась и среди участников программы InnoRegio. А среди участников программы Les pôles de compétitivité (Франция) удельный вес малого и среднего бизнеса составил 80%, на долю которого пришлось 54% бюджета всей программы.

Среди особенностей европейских кластерных программ эксперты отмечают достаточно длительные сроки подготовки заявок и прохождение конкурсного отбора в несколько этапов. Двухступенчатая система действует в Германии, где после предварительного отсева оставшимся участникам предлагается детализировать конкурсные предложения. Правда, государство, чаще всего, компенсирует связанные с этим издержки и оказывает конкурсантам консультационные услуги.

Например, по программе InnoRegio (Германия) кластеры, победившие в первом этапе, получили гранты в размере 153,4 тысяч евро на углубленную проработку проектов. Вторая стадия предусматривала отбор проектов-победителей уже для значительной государственной поддержки.

На второй стадии отбирались проекты-победители для государственной поддержки в полном объеме. И еще один момент: за реализацию кластерной политики, как правило, отвечают сразу несколько национальных ведомств. В большинстве европейских стран их число не превышает трех, в Ирландии оно достигает семи, а в Финляндии – даже восьми.

Нельзя сказать, что все программы поддержки кластеров как-то прицельно мониторируются на предмет хода их реализации, а некоторые вообще не предполагают оценку итогов программы, только в единичных случаях мониторинг и оценка эффективности программы являются обязательными и предусмотрены в программе еще на этапе ее создания.

Но последнее время пришло понимание того, что только эффективные кластеры должны быть получателями государственной поддержки, и если менеджмент кластера не добивается установленных задач, программу финансирования необходимо сворачивать. Например, в Норвегии, Венгрии, Швеции и Дании введена промежуточная оценка эффективности кластера, по результатам которой принимается решение о целесообразности дальнейшей его поддержки.

В странах Европейского Союза последнее время все большую популярность приобретает концепция разумной специализации регионов. По мнению Леонида Гохберга, первого проректора НИУ «Высшая школа экономики», «умная специализация» рассматривается в развитых странах в качестве принципиальной концептуальной модели формирования не только инновационной, но и социально-экономической политики в целом. Она предполагает выявление и развитие уникальных отраслей или видов экономической деятельности, составляющих собственно специализацию тех или иных регионов в рамках национальных экономических систем. Центральную роль, безусловно, играет предпринимательская инициатива снизу, которая собственно и формирует эти отрасли специализации. Умная специализация предполагает широкие рамки – это не только и не столько стимулирование инноваций, сколько активизация долгосрочных структурных изменений в экономике региона с ориентацией на перспективу, то есть формирование той политики, которая позволит региону и представляющим его компаниям-резидентам занять серьезные ниши на глобальных рынках. Он считает, что эта концепция ориентирована на создание широких рамок и принципиальных институциональных условий для развития инновационной деятельности, науки и образования для стимулирования рынка спроса во взаимодействии с другими регионами. А поиск места региона в национальной экономике и в глобальной экономике предполагает выстраивание различного рода сетей и механизмов межрегиональных взаимодействий.

Именно в кластерах формируются ключевые компетенции, прогресс которых служит залогом долгосрочной конкурентоспособности регионов. Однако необходимо проводить дальнейшие экспертные исследования зарубежного опыта, на основании которых и будут формироваться новые методики и инструменты кластерной политики в России.