Брексит как предчувствие

К середине 2010 года стало очевидно, что Евросоюз в существующем виде столкнулся с большим количеством системных проблем во внешней и внутренней политике. Журнал Стратегия изучает эволюцию еврососедства в контексте современных вызовов.

Расширение ЕС в начале 2000-х годов привело к созданию так называемой группировки младоевропейцев — стран Восточной Европы и Балтии, интересы которых не всегда совпадают с политикой западноевропейских стран. Свободная миграция трудовых ресурсов, необходимость интеграции национальных экономик в единое европейское пространство — все это вызывало противоречия между новыми и старыми членами ЕС. Кроме того, расширение границ ЕС на Восток заставило Брюссель выработать единую политику по сотрудничеству с «новыми» соседями — Россией, Украиной, Беларусью, Молдовой, странами Закавказья. В 1995 году был запущен Барселонский процесс — аналогичная система взаимодействия с южными соседями — странами Средиземноморья и Ближнего Востока. В то же время с наступлением «арабской весны» и охлаждением отношений с Россией Евросоюз фактически оказался перед выбором: признать свою политику соседства несостоятельной или реформировать ее в кратчайшие сроки.

С самого своего основания предшественник ЕС – Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) — пыталось проводить единую внешнюю политику по вопросам, ключевым для всех стран-участниц. Так, четвертая часть Римского договора 1957 года, заключенного странами — основательницами ЕС, подробно регулировала вопросы ассоциации и сотрудничества с другими странами и региональными организациями. В частности, уже в июле 1961 года было заключено соглашение об ассоциации с Грецией, а в сентябре 1963 года — с Турцией. Следует отметить, что подобные соглашения, заключавшиеся в 1960–1970-х годах, были рассчитаны на постепенную интеграцию подписавших их стран в ЕЭС. Так, по Соглашению от 25 июля 1961 года Объединенная Европа выделяла Греции 125 млн долларов на индустриализацию экономики. Также предполагался поэтапный переход к общему таможенному союзу с льготным переходным периодом для некоторых греческих товаров, достигавшим 22 лет. Фактически из самого текста преамбулы к соглашению следовало, что его цель — поднять жизненный уровень населения Греции и ее экономику, помочь ей стать полноправным членом ЕЭС. В начале 1970-х годов схожие соглашения были подписаны с Мальтой и Республикой Кипр. Хотя к вступлению Греции в ЕЭС в 1981 году Афинами и Брюсселем была проделана большая работа по перестройке греческой экономики и гармонизации сельского хозяйства, способствовавшая росту уровня жизни населения, Греция в итоге оказалась одной из наиболее проблемных стран ЕЭС, а позднее и Евросоюза. Одним из важнейших факторов, подтолкнувших ЕЭС к скорейшей интеграции с Грецией, стала угроза отказа Афин от дальнейшего сотрудничества с Западом и перехода в советский лагерь. Она была обусловлена тяжелым экономическим положением и политической нестабильностью в стране, вызванными периодом диктатуры «черных полковников», а также последовавшим за ним ростом популярности левых. В то же время переговоры о вступлении в ЕЭС Великобритании, Ирландии, Дании, а позднее и Испании с Португалией потребовали значительно меньше времени и обошлись без соглашений о переходном периоде, предусматривавшем перестройку экономики.

Одновременно ЕЭС в 1970-х годах заключило ряд соглашений с ключевыми развивающимися странами Средиземноморского региона. Так, в 1976 году были подписаны соглашения о сотрудничестве с Марокко, Тунисом и Алжиром, в 1977 году — с Сирией и Египтом. На основании этих соглашений ЕЭС оказывало существенную экономическую помощь этим странам, направленную в том числе на развитие предпринимательства и создание новой современной инфраструктуры. Что характерно, в соглашениях с вышеуказанными средиземноморскими государствами отсутствовали какие-либо статьи о демократизации, реформе государственного управления, поддержке свободных СМИ. Вероятно, по замыслам Брюсселя, развитие свободного предпринимательства через экономический рост на Ближнем Востоке и в Северной Африке само по себе должно было способствовать определенным демократическим переменам в странах с авторитарными режимами, к которым в той или иной степени относились все пять государств, с которыми ЕЭС подписал соглашения в 1976–77 годах.

После того как в 1992 году на основании Маастрихтских соглашений ЕЭС трансформировалось в Евросоюз, политика заключения соглашений об ассоциации и договоров о сотрудничестве с отдельными странами продолжилась. В 1991–1996 годах был заключен ряд соглашений с будущими младоевропейцами — странами постсоветского пространства, желавшими попасть в Объединенную Европу. В подобных соглашениях в первом же разделе четко прописывалась необходимость уважения будущими членами ЕС прав человека, соблюдения Хельсинских соглашений, строительства рыночной экономики. Одновременно подобные соглашения подробно расписывали сроки и условия снятия таможенных ограничений на разные виды продукции ЕС и стран — участниц соглашения, уравнение в правах европейского и национального бизнеса, необходимые реформы в экономике и свободное перемещение рабочей силы. Следует отметить, что практически все подобные соглашения предусматривали помощь ЕС в реструктуризации банковской системы, строительстве современной инфраструктуры, интеграции систем социального обеспечения. Серией отдельных договоров были оформлены обязательства стран-кандидатов перед ЕС. В частности, Болгария, Словакия и Литва обязались закрыть атомные электростанции советской постройки, якобы являвшиеся небезопасными. В ответ им было гарантировано выделение средств на утилизацию ядерных отходов и консервацию АЭС.

Поскольку вступление в ЕС являлось важнейшей политической целью находившихся у власти кругов Восточной Европы, то и задачи в ходе заключения соглашений реализовывались в основном политические, зачастую в ущерб экономическим. 

В частности, снятие таможенных барьеров и необходимость равной конкуренции с европейскими производителями нанесли существенный ущерб сельскому хозяйству большинства восточноевропейских стран. Необходимость закрытия модернизированной и имевшей 20-летний рабочий ресурс Игналинской АЭС привела к подорожанию в Литве электричества на 30–35% за один год. Не выдержав равной конкуренции с европейской продукцией и не имея господдержки, в 2010 году разорилось крупнейшее в странах Балтии текстильное предприятие — «Кренгольмская мануфактура». Подобными примерами изобилует история евроинтеграции любой из постсоветских стран. Вместе с тем выделяемых Брюсселем средств на поддержку понесших ущерб от евроинтеграции секторов экономики восточноевропейских стран оказалось недостаточно, о чем в конце 1990-х годов изначально предупреждали евроскептики постсоветского пространства. Хотя Литве для закрытия АЭС на период 2014–2020 годов было выделено 450,8 млн евро, а Болгарии и Словакии — 293 и 225 млн соответственно, и Вильнюс, и София, и Братислава заявили, что эти суммы не смогут покрыть всех расходов на консервацию ядерных объектов.

В то же время существенным плюсом интегрированных на рубеже 2000-х годов в ЕС стран стало то, что уже после заключения соглашений об ассоциации жители Восточной Европы получили возможность беспрепятственной трудовой миграции в Евросоюз. При этом в социальном плане они получили существенный приоритет перед трудовыми мигрантами из других стран. Кроме того, восточноевропейской молодежи был существенно облегчен доступ к европейским образовательным программам, а стандартизация социальных систем в перспективе привела к некоторому улучшению медицинского обслуживания и росту пенсий.

На волне роста Евросоюза в первой половине 2000-х годов Брюсселю было необходимо проведение единой внешней политики в отношении своих новых соседей — стран бывшего СССР. К этому моменту у ЕС уже был опыт комплексного выстраивания отношений с южными соседями — странами Средиземноморья.

Евро-средиземноморское партнерство (Барселонский процесс) было учреждено в ходе конференции министров иностранных дел стран ЕС, Северной Африки и Ближнего Востока в Барселоне (Испания) 27–28 ноября 1995 года. По итогам была принята Барселонская декларация, которая одновременно является основополагающей программой регионального сотрудничества в Средиземноморском бассейне в таких областях, как политика, безопасность, экономика, финансы, социальная и гуманитарная сфера, культура.

Евро-средиземноморское партнерство включает два основных уровня: двусторонний и региональный. На двустороннем уровне ЕС реализует ряд проектов с каждой страной отдельно путем заключения соглашений об ассоциации и принципах средиземноморского сотрудничества. Среди проектов регионального уровня следует отметить EuroMeSCo (координация внешней политики), FEMISE (проведение экономических исследований), SMAP (охрана окружающей среды), Euromed Heritage programme (охрана исторических памятников), EuroMed Youth programme (программа оказания помощи молодежи в получении образования и работы).

К началу 2000-х годов Барселонский процесс позволил привлечь в страны Северной Африки существенное количество инвестиций (к примеру, Марокко, ставшее в 2001 году лидером по европейским вложениям, за год получило из ЕС более 2 млрд долларов инвестиций). Безусловно, реализация программ партнерства в существенной мере оказала влияние на рост уровня жизни в регионе, что было признано в ходе юбилейного саммита в ноябре 2005 года. Однако именно там прозвучала и критика политической составляющей Барселонского процесса. Так, государственный министр Алжира Абдель Азиз Бульхадам в ходе саммита подверг критике зависимость европейской помощи от западных реформ. Кроме того, к середине 2000-х годов перед Партнерством встали новые вызовы — терроризм и усиливающаяся нелегальная миграция. Одновременно выявились и противоречия между европейскими странами и их партнерами в сфере миграционной политики, которые по факту в рамках Партнерства не были решены. Тем не менее Барселонский саммит 2005 года принял Программу действий на 5 лет, а спустя 3 года, в июле 2008 года по инициативе президента Франции Николя Саркози странами Евро-средиземноморского партнерства был создан Средиземноморский союз (Union for the Mediterranean) со штаб-квартирой в Барселоне. Предполагалось, что данная международная организация сможет на постоянной основе координировать сотрудничество в таких ключевых сферах, как миграция, борьба с терроризмом, энергетика, однако спустя несколько лет события «арабской весны» фактически свели на нет 15-летнюю работу Брюсселя. 

Возвращаясь к ситуации в Восточной Европе, необходимо отметить, что еще в марте 2003 года Европейская комиссия (ЕК) опубликовала сообщение «Большая Европа — соседи: новая основа отношений с восточными и южными соседями ЕС», в котором были представлены подходы Брюсселя к отношениям с сопредельными государствами. В мае 2004 года ЕК представила стратегию по внедрению своей политики соседства и сотрудничеству со странами Средиземноморья, а также Украиной, Молдовой, Беларусью, Арменией, Грузией и Азербайджаном. Спустя несколько лет в июне 2008 года премьер- министр Польши Радослав Сикорский выступил с инициативой создания отдельного Восточного партнерства с заявленной целью способствовать интеграции в ЕС шести бывших советских республик. При этом России отводилась роль стороннего наблюдателя, допускаемого к обсуждению лишь ряда региональных вопросов. Официально Восточное партнерство было учреждено в ходе Саммита в Праге в мае 2009 года.

Если не брать в расчет политический фактор, реальный экономический эффект сотрудничества в рамках Восточного партнерства для большинства из шести стран оказался не слишком велик. К примеру, в 2007–2010 годах Беларуси было выделено около 20 млн евро на программы по развитию приграничного сотрудничества, малого бизнеса. После 2010 года Минск получил 8 млн евро в рамках программы международной аккредитации лабораторий, тестирующих лекарственные препараты, и поддержки системы здравоохранения Беларуси (БЕЛМЕД), еще 3,5 млн евро — в рамках расширения программы «Поддержка регионального и местного развития в Беларуси». Если проанализировать расходы Восточного партнерства на 2014 год, мы увидим, что Армении досталось 34 млн евро, в основном потраченных на развитие малого бизнеса и правозащитные программы, Азербайджану — 21 млн на образовательные программы и поддержку гражданского общества, Беларуси — 19 млн на прямую поддержку независимых СМИ и финансирование гражданского общества. Грузия, Молдова и Украина, для которой 2014 год оказался переломным в отношениях с ЕС, получили на порядок больше: первые две (Грузия и Молдова) — 131 млн евро, Киев — 365 млн. Часть средств Восточного партнерства, выделенных на поддержку частного сектора и малого предпринимательства в Грузии, Молдове и Украине, распределяется в виде грантов на небольшие бизнес-проекты. Вероятно, в данном случае брюссельские власти исходили из того, что развитие мелкого частного бизнеса позволит остановить поток мигрантов в ЕС. Например, лицом молдавской части публичного отчета Европейской комиссии о реализации программы Восточного партнерства в 2014 году стала Мария из деревни Вережены, окончившая бизнес- курс на средства ЕС и открывшая при помощи гранта и кредита из средств ЕС (вместе составлявших около 10 000 евро) пекарню в родном поселении.

Юрий Белинский // ИТАР-ТАСС

При этом в отчете особо подчеркивается, что она пошла на этот шаг, чтобы дать работу родственникам, которые в противном случае были бы вынуждены ехать на заработки в Европу.

Хотя пропагандистский фактор Восточного партнерства и для ЕС оценивается удовлетворительно, можно констатировать, что выделяемые Брюсселем суммы по факту недостаточны для выполнения даже некоторых из тех задач, которые провозглашались Пражской декларацией о Восточном партнерстве 2009 года.

Конечно, и Евро-средиземноморское, и Восточное партнерство являются в настоящее время вполне действующими проектами, однако фактически они нуждаются в коренной трансформации.

Ряд давних членов Евросоюза негативно воспринимает политические составляющие обоих партнерств. Франция, Италия и Испания изначально критически восприняли создание Восточного партнерства и декларации ряда стран ЕС о том, что конечной целью работы является интеграция шести бывших советских республик в ЕС. Более того, в мае 2015 года министр иностранных дел Италии Паоло Джентилони на саммите Восточного партнерства в Риге заявил, что оно не должно рассматриваться как программа расширения ЕС. Его экс-коллега Франко Фраттини выступил с еще более критической позицией, заявив, что Восточное партнерство «дает шести бывшим советским республикам напрасные надежды», и призывал отказаться от подобных политических проектов, направив усилия ЕС на развитие дальнейшей интеграции внутри Союза и улучшение отношений с Россией.

Кроме того, Рим, традиционно имеющий хорошие отношения с Москвой и являющийся одним из крупнейших торговых партнеров России в Евросоюзе, прагматично воспринимает ситуацию на Украине. Итальянское руководство, как и их коллеги в Афинах и Мадриде, уделяют гораздо больше внимания миграционному кризису и ситуации в Южном Средиземноморье и на Ближнем Востоке, которые реально угрожают и экономике южноевропейских стран, и их внутриполитической стабильности. 

В контексте отношений Евросоюза с соседями нельзя не отметить и политику Северного измерения, равноправными участниками которой помимо Брюсселя являются Осло, Рейкьявик и Москва. Политика была разработана в 1999 году и пролонгирована в 2006-м. Ее цель — поддержка стабильности, благосостояния и устойчивого развития в регионе посредством практического сотрудничества. Северное измерение охватывает широкий спектр сфер: окружающую среду, ядерную безопасность, здравоохранение, энергетику, транспорт, логистику, развитие торговли и инвестиций, научные исследования, образование и культуру.

Северное измерение функционирует посредством четырех партнерств: партнерства в области общественного здравоохранения и социального благосостояния, транспорта и логистики, в сфере культуры, в области природоохраны. Вместе с тем усиливающиеся противоречия между Москвой и Западом ставят под угрозу дальнейшее существование Северного измерения в его нынешнем виде.

Как уже отмечалось выше, вызовы, вставшие перед Европой в течение последних пяти лет, поставили саму европейскую политику соседства перед необходимостью полной трансформации. Последним существенным ударом по ней стал брексит — референдум о выходе Британии из ЕС. Таким образом, акценты внешней политики ЕС сместились к необходимости сохранить максимально широкий формат экономического сотрудничества с Британией, поддержать свое политическое влияние на постсоветском пространстве, в том числе путем экономической стабилизации ситуации на Украине, в Молдове и Грузии, трансформировать миграционную политику и добиться успешной координации действий в борьбе с терроризмом.

Так, в августе 2016 года авторитетнный европейский аналитический центр (Breugel) предложил новый формат европартнерства, разработанный специально под брексит, — Континентальное партнерство, конструкция которого предлагает, по сути, создание двухуровневой системы членства в ЕС.

В целом, Bruegel подготовил целый набор возможных форматов будущего взаимодействия ЕС и Великобритании в зависимости от глубины погружения Великобритании в европроцессы. Очевидно, что поиск нового формата сотрудничества Брюсселя и Лондона займет не один день и, вероятно, станет основой обновленной матрицы взаимодействия ЕС с зарубежными партнерами.

Таким образом, в обозримой перспективе формат новой политики еврососедства, скорее всего, станет следующим: Северная Африка и Ближний Восток — оперативное противодействие терроризму, попытки обеспечить достаточную стабильность в странах, наиболее пострадавших от последствий «арабской весны», с целью свести к нулю или хотя бы уменьшить поток беженцев; Грузия, Молдова — экономическая помощь и, возможно, дальнейшая либерализация пограничного режима; Украина — попытки добиться реформ в системе управления страной; Беларусь, Армения, Азербайджан — традиционная поддержка гражданского общества и подготовка евроориентированных кадров; Великобритания — переход в новый формат отношений после завершения брексита.

Судя по интенсивности происходящих в Европе и мире событий, в ближайшем будущем следует ожидать пересмотра целого ряда форматов экономического взаимодействия и появления новой серии блоков и партнерств, основанных на новых принципах и, следовательно, с новым содержанием.