Конец либеральной экономики?

Призрак протекционизма в очередной раз отправился бродить по миру. И на этот раз, кажется, есть все основания отнестись к этому серьезно.

Действительно ли протекционизм набирает обороты? Похоже, да. Во-первых, слишком во многих местах его видели — в том числе и там, где он давно не появлялся. Во-вторых, очень уж громко он о себе заявил — чего стоят брексит, фактический крах проекта Трансатлантического партнерства или планы новой американской администрации отгородиться стеной от своего южного соседа. Если добавить к этому тот факт, что по результатам мониторинга ВТО в прошлом году был зафиксирован максимальный прирост торговых барьеров в странах «Большой двадцатки» за весь период наблюдений с 2009 года, то масштаб происходящего, действительно, оказывается весьма впечатляющим. С чем же мы имеем дело — с краткосрочным трендом или полномасштабным «закатом либеральной глобализации»? А может быть, с чем-то иным?

При всей кажущейся невероятности гипотезу краткосрочного тренда нельзя полностью сбрасывать со счетов. Еще свежи воспоминания о том, как в 2008–2009 годах многие эксперты в России и за рубежом с уверенностью говорили о неизбежности резкого повышения импортных пошлин в условиях глобального кризиса и о возможном крахе режима ВТО. На деле, однако, ни одна из стран — членов ВТО свои обязательства перед этой организацией не нарушила, а наблюдавшаяся в тот период интенсификация использования торговых барьеров в целом укладывалась в традиционную логику противостояния некорректным торговым практикам, популярность которых предсказуемо растет в ходе каждого кризиса. Равным образом не произошло и введения новых радикальных ограничений в сфере международных финансов — несмотря на громкие обвинения в адрес «жирных котов» из финансового сектора и радикальные предложения типа пресловутого «налога Тобина». По мере затухания глобального кризиса о былом всплеске протекционистских настроений стали постепенно забывать. Не произойдет ли так и на этот раз?

Не исключено, что история отчасти повторится. Если за период с октября 2015 года по май 2016 года в странах «Большой двадцатки», по данным мониторинга ВТО, вводилось в среднем по 21 новому торговому ограничению ежемесячно, то к маю–октябрю 2016 года этот показатель сократился до 17, что в целом соответствует среднему уровню 2009–2015 годов. Совокупная же доля импорта стран «Большой двадцатки», на которую распространяются вновь введенные ограничения, за период с октября 2008 года выросла с 5% всего лишь до 6,5%. Трудно представить себе эксперта, который решится говорить о «крахе либерального торгового режима», имея на руках такие цифры.

«Прилив — отлив»

Давно замечено, что либерализация мирохозяйственных процессов развивается не равномерно, а своеобразными волнами: в периоды высокой глобальной конъюнктуры экономические субъекты и лоббируемые ими правительства стремятся максимально использовать возможности экспансии на глобальных рынках, в периоды кризисов и снижения темпов роста — защитить национальные рынки, чтобы обеспечить себе возможность переждать трудные времена и минимизировать издержки, связанные с турбулентностью мировой экономики. Главный вопрос, таким образом, заключается в том, с чем мы имеет дело в настоящее время: с очередным «откатом» либерализации, за которым последует новая ее волна, или с принципиальной сменой тренда?

Нет ничего удивительного в том, что радикальные критики развития процессов, которые традиционно ассоциируются с «либеральной глобализацией», с 2008 года последовательно говорят о смене тренда. В известной мере им не откажешь в логике: по данным Global Trade Alert, всего за период после начала кризиса 2008 года во всем мире было введено порядка 6 380 новых мер, ограничивающих торговлю, в то время как меры, направленные на либерализацию торговли, существенно уступают им по численности (так, в 2015 году было зафиксировано порядка 250 мер, направленных на либерализацию торговли, и почти в три раза больше мер протекционистского характера). Однако эта тенденция не имеет универсального характера. Если обратиться к сфере регулирования прямых иностранных инвестиций, то за период 2008–2015 годов в мире было зафиксировано 503 меры, направленные на либерализацию инвестиционных потоков, и лишь 159 мер, направленных на ужесточение их регулирования. Ситуация в инвестиционной сфере, таким образом, оказывается зеркально противоположной тому, что наблюдается в регулировании торговли: число мер по стимулированию инвестиций более чем в три раза превышает число мер, направленных на их ограничение. Иными словами, в период после глобального кризиса страны — реципиенты инвестиций демонстрируют высокую готовность к привлечению иностранных инвесторов, вложения которых они рассматривают в качестве важного ресурса повышения темпов экономического роста.

Несколько сложнее обстоит ситуация с новыми качественными тенденциями, проявившимися в течение 2016 года. Речь идет в первую очередь об изменениях в экономической политике США и ЕС, связанных с приходом к власти администрации Дональда Трампа, а также с последствиями голосования о выходе Великобритании из ЕС. Спора нет — решения, связанные с радикальным ограничением миграционных потоков в США и с отказом от планов радикальной либерализации торговли и инвестиций в тихоокеанском и атлантическом регионах, представляет собой очевидный «откат либерализации» по сравнению с ситуацией, сложившейся к концу президентского срока Барака Обамы. Сужение общего рынка ЕС, практически неизбежное при реализации радикального сценария выхода Великобритании из ЕС, также не дает оснований для оптимизма в отношении перспектив функционирования безбарьерных рынков товаров, услуг и капитала на европейском континенте. Однако и здесь не все однозначно.

Во-первых, неверно было бы интерпретировать позицию Дональда Трампа исключительно в терминах протекционистского популизма, ориентированного на удовлетворение интересов низших слоев американского среднего класса. В финансовой сфере решения нового президента США четко укладываются в характерную для всех республиканских администраций либеральную парадигму. В частности, указ Трампа о ключевых принципах регулирования финансовой системы США от 3 февраля 2017 года в явном виде направлен на снижение уровня регуляторного вмешательства в функционирование финансовых (в первую очередь банковских) институтов, предусмотренного принятым в 2010 году законом Додда — Фрэнка. Такое решение никак не укладывается в логику «отката от либеральной глобализации» — тем более, что к концу февраля 2017 года Трамп взял на работу в свою администрацию шесть бывших работников инвестиционного банка Goldman Sachs, ставшего в период 2008–2009 годов одной из главных мишеней для критиков, считающих «бесконтрольные» финансовые операции одной из главных причин кризиса.

Во-вторых, некорректной была бы однозначная интерпретация ситуации, возникшей в результате голосования по брекситу, как проявление антилиберальных тенденций. Не надо забывать, что одной из принципиальных причин недовольства Великобритании экономической политикой ЕС в период после 2008 года были попытки (особенно выраженные со стороны Франции) ввести обязательные на всей территории ЕС более жесткие нормы регулирования финансовых операций, грозившие нанести ущерб интересам лондонского Сити. В этом смысле освобождение Великобритании от регуляторных рамок ЕС будет означать не только нарастание неопределенности относительно режима регулирования торговых отношений с ЕС, но и установление полной определенности относительно режима регулирования финансовых операций британских резидентов — в том смысле, что им уже не будут угрожать «контрлиберальные» инициативы Брюсселя.

В-третьих, есть серьезные основания рассматривать отказ Трампа от громких международных проектов администрации Обамы в качестве признака не столько протекционистского курса новой администрации, сколько возврата от политической к экономической логике выстраивания торгово-инвестиционных отношений со странами-партнерами. И в этом заключается интрига текущей ситуации.

Экономика в заложниках у политики и наоборот

На протяжении последних лет ни одна дискуссия о будущих путях развития мировой экономики и управления глобальными экономическими процессами не обходила вниманием сюжеты, связанные с перспективами заключения двух крупнейших региональных соглашений под эгидой США, предусматривающих создание Транстихоокеанского партнерства (ТТП) и Трансатлантического торгово-инвестиционного партнерства (ТТИП). Первое из упомянутых соглашений было подписано 4 февраля 2016 года, переговоры по второму активно шли между представителями США и ЕС фактически до середины 2016 года. В случае успешной реализации соответствующие соглашения обещали революционизировать всю практику региональных экономических соглашений, включив в сферу их регулирования широкий круг новых вопросов — от трудовых и экологических стандартов до формирования независимых судебных механизмов разрешения споров между компаниями-инвесторами и суверенными государствами. Более того, высказывались предположения, что в результате заключения этих соглашений претерпит изменения и глобальная система регулирования международной торговли, в рамках которой полномочия ВТО будут радикально усечены в пользу новых региональных объединений.

С приходом к власти новой администрации США на этих перспективах, похоже, можно ставить крест. Но дает ли это достаточный повод говорить о риске усиления протекционистских тенденций? И да, и нет. С одной стороны, любой отказ от решений по снижению барьеров для экономического сотрудничества, находящихся в высокой степени готовности (а в случае ТТП — воплощенных в подписанном соглашении), по определению означает победу протекционизма. С другой стороны, либеральная риторика не всегда отражает реальные экономические интересы, и отказ от соответствующей риторики часто является свидетельством здравого возврата от фантазий к реальности. Экономический смысл региональных торгово-инвестиционных соглашений заключается в том, чтобы за счет сокращения взаимных барьеров повысить эффективность взаимного сотрудничества и обеспечить рост хозяйственных показателей стран — участниц соглашения. В случае соглашений о ТТП и ТТИП, однако, дело явно не ограничивалось экономическими вопросами. Показательным в этой связи стало известное высказывание бывшего президента США Барака Обамы непосредственно после подписания соглашения о ТТП: «…мы не можем позволить странам вроде Китая писать правила глобальной экономики. Мы сами должны писать эти правила… Соглашение, достигнутое сегодня… обеспечит это». Если речь идет не столько о получении экономических выгод от снижения торгово-инвестиционных барьеров, сколько об определении того, «кто пишет правила», экономика с неизбежностью оказывается в заложниках у политики. А если так — интересы значительной части экономических субъектов могут оказаться принесены в жертву политическим интересам, весьма далеким от ожиданий основной части избирателей. Успех предвыборной риторики Трампа во многом объясняется именно тем, что американские избиратели устали платить собственным благосостоянием за небесспорные международные инициативы.

В среднесрочной перспективе интенсификация процесса разработки и заключения двусторонних соглашений России и ЕАЭС с отдельными странами-партнерами может сыграть роль важного фактора, способного не только открыть новые рынки для российского экспорта, но и укрепить международные экономические позиции страны в условиях сохраняющегося санкционного противостояния с ведущими экономически развитыми странами. Сергей Афонцев, член-корреспондент РАН, заведующий Отделом экономической теории НИИ МЭМО им. Е. М. Примакова РАН, профессор МГИМО МИД России

Характерно, что аналогичные аргументы справедливы и для многих партнеров США по «подвешенным» интеграционным проектам. Представители экспертного и бизнес-сообщества ряда восточноазиатских стран (в частности, Японии) неоднократно выражали неудовольствие по поводу того, что главной выигравшей стороной при заключении соглашения о создании ТТП оказался Вьетнам — не в последнюю очередь потому, что в адрес этой страны США были готовы идти на максимальные уступки (в том числе за счет своих партнеров), чтобы убедить вьетнамское руководство сделать выбор в пользу интеграционного проекта под эгидой США, а не Китая. Не менее критические замечания неоднократно звучали и в адрес ТТИП, которое в дискуссиях последних лет часто не без оснований определялось как «экономический двойник» структур НАТО. При том, что соглашение о ТТИП несло очевидные взаимные риски для значительного числа отраслей европейской и американской экономики, совокупные выгоды от него были далеко не очевидны. Все опубликованные к настоящему времени количественные расчеты ожидаемых результатов формирования ТТИП давали крайне низкие — менее одного процентного пункта — оценки прироста ВВП и реальных доходов как для ЕС, так и для США. Согласно едкой реплике в одной из публикаций, даже при оптимистичных предположениях относительно экономического эффекта ТТИП оно увеличило бы доход среднего европейца на величину, позволяющую ему еженедельно выпивать еще одну чашку кофе. Так стоила ли такая овчинка выделки?

При этом, разумеется, существует риск, что преодоление зависимости экономической политики от политических мотивов может зайти слишком далеко. Применительно к будущей политике Трампа главные факторы риска заключаются в том, будет ли он готов на практике выполнить два других своих предвыборных обещания, связанные с пересмотром условий Северо-Американского соглашения о свободной торговле (НАФТА) и с борьбой против использования странами-партнерами инструментов валютной политики для повышения национальной конкурентоспособности. С одной стороны, защита интересов национальной промышленности является привлекательным лозунгом для значительной части американских избирателей, особенно в условиях, когда обвинения в искусственном занижении валютного курса все активнее звучат в адрес не только Китая, но и ЕС, Японии и Швейцарии. С другой стороны, интересы значительной части американского бизнеса в критической мере зависят от сохранения существующих цепочек добавленной стоимости, звенья которых рассеяны по всему миру — от Мексики до Китая и от Вьетнама до ЕС. До нынешних пор наступательная риторика администрации Дональда Трампа не выходила за рамки «дипломатии запугивания», направленной на получение максимальных уступок от стран- адресатов. В условиях, когда ФРС США планирует серию повышения процентных ставок, обещающих дальнейшее повышение курса доллара (и, как следствие, снижение конкурентоспособности американских товаров), такая стратегия выглядит вполне рациональной. О реальном нарастании протекционизма во внешнеторговой политике США можно будет говорить лишь в том случае, если при этом действительно будут повышены торговые барьеры.

Либерализация бывает разная, протекционизм — тоже

Предыдущая дискуссия логично подводит к выводу, который может оказаться небесполезным и для обсуждения проблем национальной экономической политики. Либерализация хозяйственных связей оправдана, если она ведет к снижению барьеров для взаимовыгодного экономического сотрудничества и повышению эффективности хозяйственных операций. Напротив, либерализация, «зашедшая слишком далеко» и мотивированная неэкономическими причинами (либо лоббистскими усилиями одних бизнес-субъектов в ущерб другим), рискует обернуться неоправданными экономическими рисками и широким общественным противодействием. Именно с действием таких факторов следует связывать фиаско (по крайней мере, временное) масштабных политически инспирированных проектов типа ТТП и ТТИП. В определенном смысле нынешний «откат» либерализации представляет собой здравое явление, освобождая мировую экономику от политико- идеологической шелухи и позволяя сохраниться тем элементам либерального режима, которые реально выгодны национальным экономикам.

При этом перечисленные факторы способны действовать и в обратную сторону, тормозя реализацию экономически неоправданных протекционистских инициатив и поддерживая существование эффективных правил функционирования мировой экономики. Лучшим свидетельством этого является действенность механизмов регулирования торговли и разрешения споров, функционирующих в рамках режима ВТО. Несмотря на острую критику в их адрес, они по-прежнему составляют надежный фундамент внешнеторговой политики стран — членов ВТО, в том числе тех, которые активно заняты строительством собственных интеграционных блоков и не готовы к дальнейшим шагам по либерализации торгового режима в рамках Дохийского раунда переговоров ВТО.

Из этого, разумеется, не следует, что «все к лучшему в этом лучшем из миров». В экономической истории изобилие примеров того, как злоупотребление протекционистской риторикой приводило к стремительному «схлопыванию» взаимной торговли, особенно если на торговые противоречия накладывались разногласия по вопросам политики и безопасности. В этом отношении сценарий полномасштабной торговой войны между США и Китаем на горизонте ближайших 5–7 лет отнюдь не является фантастическим, несмотря на впечатляющие 580 млрд долларов взаимного товарооборота в 2016 году. В конце концов, кто мог еще недавно представить, что торговля России с ЕС за три года может сократиться в два раза, а с Украиной — обвалиться почти в четыре раза? Даже если исключить столь радикальные сценарии, вполне возможно, что «прививка от либерализации» окажется слишком сильной, и многие из вполне здравых предложений, фигурировавших в соглашениях о ТТП и ТТИП (связанные, в частности, с либерализацией международной торговли услугами или с внедрением экологических стандартов), будут положены в нафталин на долгие годы. В конечном итоге именно так произошло с амбициозными предложениями по либерализации прямых иностранных инвестиций после провала в 1998 году переговоров по Многостороннему соглашению об инвестициях под эгидой ОЭСР (часть этих предложений впоследствии «воскресла» в переговорах о ТТП и ТТИП, но вновь без шансов на реализацию). Во сколько это обойдется мировой экономике с точки зрения упущенной выгоды — большой вопрос. Но и от значительной части рисков она точно избавится. Да и российская экономика — тоже.

Меньше геополитики!

Парадоксальным образом наблюдаемый в настоящее время «откат» глобальных процессов либерализации торговли и инвестиций во многом играет на руку российской экономике. Парадоксальность заключается в том, что основным фактором позитива является не столько расширение «свободы рук» в контексте санкционного противостояния с ведущими экономически развитыми странами (правила ВТО прямо оговаривают возможность использования торговых барьеров в интересах обеспечения национальной безопасности), сколько снижение давления геополитических факторов на международные экономические инициативы страны. Характерно, что сами эти инициативы носят вполне либеральный характер и направлены на использование двусторонних и многосторонних торговых соглашений для устранения барьеров на пути российского экспорта. В условиях продолжающегося падения доходов населения и инвестиционной активности такая расстановка приоритетов безусловно оправдана в плане расширения внешнего спроса на отечественную продукцию. Она тем более актуальна, что впечатляющие успехи последних лет, достигнутые главным образом благодаря девальвации рубля (в частности, рекордный рост поставок российского продовольствия в Китай, который в 2016 году стал главным его импортером с объемом закупок свыше 1,55 млрд долларов), оказались под угрозой ввиду заметного — порядка 12% в номинальном выражении — укрепления рубля в ноябре 2016 — феврале 2017 годов. Однако вплоть до осени 2016 года отмечались тревожные признаки того, что при обсуждении перспектив соответствующих соглашений на первый план выходили геополитические, а не экономические мотивы. В первую очередь это было связано с тем, что после заключения в 2015 году соглашения о ТТП под эгидой США в российских политических элитах получила популярность идея о необходимости противопоставить ему альтернативные региональные проекты с участием России, среди которых, в частности, предлагалось создание зоны свободной торговли стран Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) и подписание соглашения о свободной торговле между Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) и АСЕАН.

К счастью, к началу 2017 года интенсивность дискуссий вокруг такого рода проектов заметно ослабла. С одной стороны, планы администрации Дональда Трампа отказаться от ратификации соглашения о ТТП и свернуть переговоры о создании ТТИП снижают актуальность «геополитического ответа» на американские инициативы. С другой стороны, очевидная незаинтересованность ряда стран ШОС и АСЕАН в заключении соглашений о свободной торговле с ЕАЭС, а также осознание сложности ведения многосторонних переговоров (с которыми, в частности, ранее столкнулся Китай в ходе переговоров с АСЕАН о создании зоны свободной торговли) обусловливает необходимость поиска альтернативных решений в данной сфере.

В этих условиях на первый план выходят перспективы заключения экономически обоснованных двусторонних соглашений России и ЕАЭС с отдельными странами-партнерами. Спектр таких соглашений может быть достаточно широк — от соглашений в сфере поощрения и защиты инвестиций, которые Россия может заключать самостоятельно (соответствующие вопросы не переданы в компетенцию ЕАЭС), и непреференциальных соглашений с участием ЕАЭС (в настоящее время активно обсуждаются перспективы такого соглашения с Китаем) до полномасштабных соглашений о свободной торговле, подобных вступившему в силу 5 октября 2016 года соглашению между ЕАЭС и Вьетнамом. Первоочередные кандидаты на заключение таких соглашений в ближайшие годы — Южная Корея, Сингапур и Израиль. Главное — чтобы в этих соглашениях было меньше геополитики и больше трезвого экономического расчета.