Стратегии повышения эффективности госкомпаний

Международный опыт управления предприятиями с государственным участием показывает, что универсальных инструментов повышения эффективности не существует, а слепое копирование лучших практик не гарантирует положительного результата.

Госкомпании — это всегда проблемы?

Трудно найти страну, где работа компаний с государственным участием в собственности не вызывала бы критических оценок и не давала бы поводов для многочисленных предложений, направленных на исправление ситуации. При этом, в отличие от несчастливых семей (каждая из которых, как известно, несчастлива по-своему), государственные компании везде преследуют одни и те же беды. Низкая конкурентоспособность, высокие издержки, проблемы с выполнением ключевых функций в хозяйственной системе (как экономических, так и неэкономических) — вот стандартный набор проблем, которые поодиночке или в комбинации друг с другом сопровождают деятельность практически любой госкомпании. Даже наиболее успешные из них — от норвежской Statoil до лидеров сингапурского хайтека, входящих в сферу влияния государственного инвестиционного холдинга Temasek — при сравнении со своими конкурентами из частного сектора по показателям эффективности далеко не всегда выглядят выигрышно. Для стран с развивающейся и переходной экономикой, где значительная часть госкомпаний оказывается фактически унаследованной от предшествующей экономической системы, соответствующие проблемы характерны в несравнимо большей мере.

Россия на этом фоне не является исключением. И хотя руководство экономического блока правительства в вопросах управления госкомпаниями больше внимания обращает не на прозу жизни вроде издержек и конкурентоспособности, а на более экзотические вещи в виде «принуждения к инновациям» и поиска виновных в срыве выполнения долгосрочных программ развития (экономическая обоснованность которых — тема для отдельного разговора), необходимость «что-то делать» с госкомпаниями очевидна. Но что именно с ними делать? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо разобраться с функциями, выполнение которых ожидается от государственных компаний, и с базовыми условиями, в которых они функционируют.

Сергей Афонцев, доктор экономических наук, заведующий Отделом экономической теории Национального исследовательского института мировой экономики и международных отношений им. Е. М. Примакова РАН, профессор МГИМО МИД России.

Зачем нужны госкомпании?

Зачем вообще существуют государственные компании? Такая постановка вопроса, возможно, покажется еретической убежденным сторонникам государственного контроля над экономикой. Тем не менее она вполне легитимна. Многочисленные исследования, проделанные на протяжении последних десятилетий, однозначно свидетельствуют о том, что частные компании при прочих равных условиях превосходят государственные по уровню экономической эффективности, иными словами, имеют более низкие средние издержки на единицу продукции, обеспечивают более высокую отдачу от производственных ресурсов и более высокие показатели рентабельности. Несмотря на это, правительства большинства стран отнюдь не горят желанием избавляться от принадлежащих им прав собственности на компании реального и финансового сектора, а в ряде случаев стремятся к их расширению. В основе такой линии поведения, как правило, лежат несколько мотивов.

Первый из них связан с осуществлением контроля за стратегическими секторами экономики. При этом статус стратегических обычно закрепляется за секторами, обеспечивающими обороноспособность и финансовую стабильность страны, поддерживающими ее претензии на технологическое лидерство либо являющимися основными источниками бюджетных доходов (в последнем случае чаще всего речь идет о сырьевых отраслях, в первую очередь отраслях ТЭК). Второй мотив связан с государственным контролем над компаниями, оперирующими в отраслях, которые в силу тех или иных обстоятельств не представляют интереса для частных инвесторов. К числу таких обстоятельств могут относиться высокие издержки реализации проектов и регуляторные ограничения, включая требования к цене конечной продукции с учетом ее социальной значимости (стандартным примером, когда оба этих фактора сходятся воедино, являются отрасли коммунальных услуг). Наконец, третий мотив учитывает эффекты занятости, связанные с деятельностью государственных компаний. В том случае, если они выступают в качестве основных работодателей для населения конкретных территорий, их создание и функционирование может быть признано обоснованным с точки зрения социально-политической стабильности, даже если их приватизация (с последующим увольнением части персонала) привела бы к повышению показателей экономической эффективности.

Действие трех перечисленных мотивов может обусловить готовность государственных структур мириться с проблемами, сопровождающими функционирование госкомпаний, но лишь до определенного предела. В компаниях, представляющих стратегические отрасли, о преодолении этого предела может сигнализировать срыв оборонного заказа или снижение поступлений в бюджет, в других компаниях — устойчивый рост потребности в государственных субсидиях. В таких случаях неизбежно появляются проекты реформ, направленных на повышение эффективности соответствующих компаний — либо при сохранении их в рамках государственного сектора, либо путем их приватизации.

«Меню» стратегий

Приватизация традиционно рассматривается в качестве наиболее действенного рецепта решения проблем, обусловленных низкой эффективностью деятельности госкомпаний. Однако при сохранении исходных мотивов, связанных с государственным участием в капитале соответствующих компаний, данный рецепт часто оказывается невостребованным. Какие альтернативы ему существуют и как они зарекомендовали себя в мировой практике?

По большому счету, «меню» стратегий, которые могут быть задействованы для повышения эффективности государственных компаний, не прибегая к их полной приватизации, достаточно ограничено. Оно включает в себя совершенствование механизмов корпоративного управления в государственных компаниях; акционирование (если оно не было проведено ранее) и продажу ограниченных пакетов акций частным инвесторам (в т. ч. иностранным), с последующим включением их представителей в советы директоров; а также дерегулирование отраслей, в которых работают госкомпании, с целью погружения их в конкурентную среду функционирования. Все эти стратегии так или иначе направлены на создание у менеджеров государственных компаний стимулов к более эффективной работе — будь то за счет подчинения их более действенным механизмам контроля и мониторинга со стороны акционеров или за счет принуждения их (посредством дерегулирования) играть по тем же правилам, что и менеджеры частных компаний.

Результаты реализации указанных стратегий, однако, сильно различаются от страны к стране и от отрасли к отрасли. Несмотря на то, что к настоящему времени накоплен значительный багаж лучших практик корпоративного управления в госкомпаниях (обобщенный, в частности, в Руководстве ОЭСР по корпоративному управлению в компаниях с государственной собственностью), его востребованность оставляет желать много лучшего. И если, например, ведущие нефтяные компании стран Персидского залива (такие, как Saudi Aramco) регулярно фигурируют в отчетах международных консалтинговых агентств как пионеры корпоративных новшеств, то в большинстве стран со значительным государственным сектором — включая такие быстро развивающиеся экономики, как Китай и Вьетнам — реформы корпоративного управления очевидным образом пробуксовывают. Если в случае Тайваня остаточное государственное представительство в советах директоров компаний практически не сказывается на их эффективности, то в материковом Китае картина принципиально иная: сравнения показывают, что сохранение государственных пакетов акций и участие государственных представителей в советах директоров устойчиво ассоциируется с более низкой эффективностью деятельности компаний. Это говорит о том, что сама по себе готовность регуляторов «что-то делать» в отношении государственных компаний не гарантирует положительного результата. Шансы на успех выбранных стратегий в решающей мере зависят от условий, в которых функционируют конкретные компании.

Условия повышения эффективности

Результаты исследований, проведенных на протяжении последних трех десятилетий, позволяют идентифицировать следующие группы факторов, от которых зависят возможности значимого повышения эффективности деятельности госкомпаний. Наиболее важные из этих факторов можно суммировать следующим образом.

Ресурсный потенциал. Успешная реализация стратегий повышения эффективности возможна в том случае, если компания располагает доступом к финансовым ресурсам и квалифицированной рабочей силе. Ключевое значение имеет доступ к финансовым ресурсам, поскольку реализация стратегий повышения эффективности в большинстве случаев сопряжена со значительными издержками по перестройке системы управления (включая найм высококвалифицированных менеджеров) и проведению технологической модернизации.

Технологический потенциал. Распространенная проблема госкомпаний в постсоциалистических странах связана с низким технологическим уровнем производства, который не может быть повышен без значительных издержек. Возможными путями решения данной проблемы являются осуществление технологической модернизации с опорой на собственные или привлеченные финансовые ресурсы либо нахождение стратегического инвестора. При этом чем ниже исходный технологический уровень, тем выше потребность в стратегическом инвесторе, способном не только осуществить трансферт технологий, но и передать персоналу необходимые компетенции для использования соответствующих технологий.

Уровень рентабельности. Максимальные шансы на успешную реализацию стратегий повышения эффективности имеют компании, поддерживающие устойчиво положительный уровень рентабельности (или по крайней мере безубыточные) на протяжении ряда лет. Положительная рентабельность (даже если она ниже рентабельности аналогичных компаний, находящихся в частной собственности) обеспечивает возможность предоставления менеджерам (как и рядовым работникам) адекватного вознаграждения, а также привлечения необходимых для развития финансовых ресурсов на благоприятных рыночных условиях.

Объем рынка. Как и уровень рентабельности, наличие платежеспособного спроса на продукцию компаний является критически важным обстоятельством, обеспечивающим возможности создания действенных схем мотивации менеджеров, увязывающих их вознаграждение и перспективы карьерного роста с показателями деятельности компании. При этом платежеспособный спрос может обеспечиваться как частными рыночными субъектами, так и гарантированными заказами со стороны государства. Отсутствие уверенных перспектив сбыта продукции (в т. ч. из-за задержек с оплатой государственных контрактов и секвестра соответствующих государственных расходов) существенно подрывает стимулы к реализации стратегий повышения эффективности.

Уровень развития рыночной конкуренции. Результаты имеющихся в настоящее время исследований показывают, что степень развития рыночной конкуренции является одним из ключевых факторов, влияющих на перспективы повышения эффективности госкомпаний. Руководство государственных компаний, вынужденных вступать в острую конкурентную борьбу (особенно на внешних рынках), как правило, максимально гибко реагирует на изменения требований к качеству корпоративного управления или на появление в структуре собственников частных инвесторов. Напротив, менеджеры госкомпаний, не испытывающих конкурентного давления, в максимальной степени склонны к реализации собственных целей в ущерб интересам государства как собственника, и любые попытки повлиять на их поведение без изменения «тепличных» условий развития соответствующих компаний имеют в большинстве случаев крайне ограниченный эффект.

От того, как проявляют себя перечисленные факторы, в решающей степени зависят различия в результатах применения конкретных стратегий повышения эффективности госкомпаний. В этом отношении зарубежный опыт реализации таких стратегий может задать важные ориентиры для российской политики в соответствующей сфере.

Пути, ведущие к успеху

Итак, что же говорит мировая практика о предпосылках успешной реализации стратегий, направленных на повышение эффективности госкомпаний?

Меры, направленные на повышение эффективности корпоративного управления (в первую очередь совершенствование работы государственных представителей в советах директоров, повышение подотчетности менеджеров акционерам, сокращение числа уровней принятия решений, совершенствование каналов информационного обмена между нижними и верхними уровнями управления, рост информационной открытости компании вовне), оказываются максимально эффективными в том случае, если компании имеют емкий рынок сбыта, способный обеспечить высокую рентабельность операций, и вовлечены в интенсивную (в идеале — международную) конкуренцию за потребителей и квалифицированных менеджеров. Чаще всего сочетание указанных факторов присутствует в ресурсных отраслях, за которыми признается стратегическое значение, что обусловливает широкое присутствие государственной собственности в добывающем секторе мировой экономики — от монархий Персидского залива и Брунея до Малайзии, Бразилии и Норвегии. В то же время чрезмерный акцент на выполнении такими компаниями фискальных функций может препятствовать реформе корпоративного управления, т. к. в том случае, если основная доля прибыли направляется в доход государства, менеджеры могут быть заинтересованы не в росте прибыли (в которой они лишены возможности участвовать), а в «раздувании штатов», передаче контрактов ассоциированным компаниям и увеличении расходов на управленческий персонал. В свою очередь, снижение роли фискальных приоритетов может сделать более привлекательной опцию приватизации госкомпаний. Примером может служить канадская Petro-Canada, частично приватизированная в 1990 году. Остававшийся в собственности государства пакет акций (19%) был продан в 2004 году, что открыло для нее новые горизонты роста эффективности, кульминацией которого стало слияние с компанией Suncor с формированием крупнейшей энергетической компании Канады, являющейся в настоящее время ведущим в мире разработчиком месторождений битуминозных песков и лидером в сфере разработки и внедрения соответствующих технологий.

Снижение государственного участия в собственности за счет привлечения частных инвесторов может дать значимые результаты в том случае, если новые собственники получают действенные механизмы участия в управлении госкомпаниями, содействуя повышению качества менеджмента, и/или приносят капитал, технологии и компетенции, использование которых расширяет ресурсный и технологический потенциал компании. Во втором случае участие в управлении может не играть критической роли — обычно это наблюдается в тех случаях, когда государство не склонно расставаться с тотальным контролем над стратегическими компаниями, а новые собственники не претендуют на такой контроль, ограничиваясь участием в высоких прибылях (как правило, это характерно для сырьевых компаний). В тех случаях, когда собственников к управлению не допускают, а ожидаемые ими доходы слишком скромны, чтобы мотивировать крупные инвестиции или трансфер технологий, планы частичной приватизации госкомпаний оказываются непривлекательными для потенциальных инвесторов, а в случае реализации — не оказывают значимого влияния на эффективность госкомпаний. Характерным примером является реформа государственных предприятий во Вьетнаме: несмотря на острую потребность последних в зарубежных инвестициях и технологиях, сомнения инвесторов относительно возможностей участия в управлении и прибылях до последнего времени сводили на нет усилия правительства, направленные на снижение участия в собственности госкомпаний. Неудивительно, что из 432 компаний, намеченных к акционированию в 2014–2015 годах, фактически акционировано было только 72, а объем IPO в первом полугодии 2016 года составил лишь около 100 млн долл. Регуляторные реформы, связанные с участием Вьетнама в механизмах созданного в 2015 году. Транстихоокеанского партнерства, могут повысить привлекательность его компаний для частных инвесторов, но пока необходимые в рамках подобных реформ шаги остаются делом будущего, перспективы развития вьетнамских госкомпаний трудно назвать радужными.

Между тем, именно стратегия дерегулирования, направленная на развитие конкуренции в отраслях функционирования государственных компаний, несет в себе максимальный потенциал роста эффективности при условии, что соответствующие компании располагают достаточным ресурсным и технологическим потенциалом, необходимым для рентабельного функционирования в конкурентных рыночных условиях после устранения жесткого государственного регламентирования хозяйственных операций. Наиболее благоприятное сочетание этих условий традиционно наблюдается в отдельных отраслях коммунальных услуг (например, в водо- и электроснабжении, уборке и переработке мусора), отраслях высоких технологий и в энергетике. В частности, в настоящее время именно с этими факторами связываются основные надежды на повышение эффективности мексиканских энергетических компаний PEMEX и CFE (функционирующих в нефтяном и электроэнергетическом секторе, соответственно), которые ранее уже достигли значительных успехов в сфере корпоративного управления (в частности, при обеспечении транспарентности размещения внешних заказов). В отраслях, где перечисленные условия не выполняются и отставание государственных компаний по уровню конкурентоспособности носит критический характер, дерегулирование также может дать эффект, но исключительно за счет максимального урезания издержек и свертывания масштаба операций. В мировой практике отсутствуют примеры, когда экономия издержек сама по себе обеспечила бы радикальное и устойчивое повышение эффективности госкомпаний, но по крайней мере это снижает масштаб ресурсных потерь, связанных с их функционированием.

Необходимость дифференцированного подхода к выбору стратегий повышения эффективности госкомпаний широко признается в мировой практике. Характерным примером является Китай, руководство которого в последние годы уделяет пристальное внимание реформе государственных компаний. С одной стороны, на крупнейшие китайские госкомпании в последние годы приходится порядка 15% списка Fortune-500; с другой стороны, большинство из более чем 150 тыс. китайских госкомпаний относится к числу некрупных предприятий, причем около 80 тыс. функционирует в отраслях, за которыми трудно признать статус «прорывных» и «стратегических» (операции с недвижимостью, управление ресторанами, отелями и торговыми центрами, средне- и низкотехнологические сектора промышленности). И если перспективы роста эффективности первых, основанные на совершенствовании корпоративного управления в условиях высококонкурентной среды, особых сомнений не вызывают, то ко вторым применяются все возможные варианты стратегий и их сочетаний в зависимости от конкретных обстоятельств их деятельности, мотивов, диктующих (возможно, временный) отказ от их полной приватизации.

Что делать в России?

Вызовы, стоящие перед государственными компаниями в России, существенно отличаются от китайских реалий, но общие закономерности остаются неизменными: для каждого типа компаний необходима своя комбинация стратегий повышения эффективности.

В случае крупнейших энергетических компаний, выполняющих фискальные функции и обеспечивающих России роль «энергетической сверхдержавы», принципиальное значение имеет сочетание стратегий, связанных с повышением качества корпоративного управления и либерализации доступа на рынок (в том числе пресловутого «доступа к трубе») для частных компаний. При этом в рамках первой стратегии основное внимание должно быть уделено отнюдь не контролю за выполнением надуманных «ключевых показателей эффективности» (KPI) и долгосрочных программ развития. Срыв последних может служить свидетельством неадекватности самих программ новым рыночным условиям, играя роль своеобразного адаптационного механизма. Гораздо более важным является развитие механизмов, обеспечивающих влияние рыночных стимулов на поведение менеджмента компаний и повышение транспарентности их расходов. В этом отношении нынешние предложения Минэкономразвития, направленные на предотвращение конфликта интересов при проведении закупок госкомпаний, можно рассматривать как шаг в верном направлении. Что касается развития конкуренции, то необходимо помнить, что сланцевая революция в США стала возможной благодаря острой конкуренции между компаниями-операторами, изыскивающими новые технологические возможности для получения прибыли. Сколько таких революций еще пропустит Россия в случае сохранения нынешней сверхконцентрированной структуры нефтегазовой отрасли — лучше даже не думать…

В несырьевом секторе наиболее привлекательной выглядит стратегия дерегулирования, для реализации которой, однако, необходима выраженная готовность правительства сокращать масштаб регуляторного вмешательства в экономические процессы, повышать качество проводимой экономической политики и совершенствовать институциональные аспекты инвестиционного климата. Несмотря на отдельные признаки прогресса (присоединение России к ВТО в 2012 году, «дорожные карты» Агентства стратегических инициатив, стремительное продвижение вверх в рейтинге Doing Business в последние годы), реальные успехи на данном направлении остаются крайне скромными. Периодически звучащие мантры о необходимости сократить административное давление на бизнес, включая интенсивность проверок контролирующих органов, не могут заменить практических шагов, направленных на развитие конкуренции государственных компаний с частными. Рост конкурентного давления может создать в несырьевом секторе (в первую очередь в высокотехнологических его сегментах) гораздо более действенные стимулы к технологической модернизации, снижению издержек и повышению качества корпоративного управления, чем инициированное государством «принуждение» госкомпаний то к инновациям, то к инвестициям.

Вывод из сказанного очевиден: до начала масштабных усилий правительства по реализации программ отраслевого дерегулирования и развития конкурентной среды возможности реализации успешных стратегий повышения эффективности государственных компаний в несырьевом секторе остаются призрачными. И коль скоро вопрос о полной приватизации этих компаний на повестке дня пока не стоит, потребность в масштабном дерегулировании в ближайшие годы будет становиться все более острой.