Технологии двойного применения

В эпоху глобализации грань между технологиями двойного применения и «просто» технологиями стремительно размывается. Свой анализ того, как устроен международный механизм управления технологиями двойного применения на примерах США и Евросоюза, представляет заместитель директора филиала Государственного университета аэрокосмического приборостроения, аналитик, журналист Артем Куреев.

Эхо войны

Система управления и контроля за технологиями и товарами двойного назначения на Западе имеет длительную историю. Еще в 1917 году в США был принят Закон «О торговле с врагом», а в 1935 — Закон «О нейтралитете». В современном виде такая система создавалась во времена холодной войны, основной целью которой было не допустить передачу высоких технологий, в том числе и чисто гражданских, СССР и его союзникам. При этом до Второй мировой войны американское правительство в первую очередь стояло на страже коммерческих интересов американских производителей, и фактически вплоть до нападения Японии на Перл-Харбор некоторые американские производители, используя лазейки в законодательстве США, осуществляли поставку товаров двойного назначения в страны «оси». Кроме того, показательной является история с танковой подвеской Кристи, которая использовалась для большинства советских танков в начале Великой отечественной войны. Лицензия на ее производство была куплена Москвой без особых проблем, а американские инженеры спокойно работали на советских оборонных заводах до середины 1930-х годов. Однако уже в ходе Второй мировой войны Вашингтон начал ужесточать меры контроля за продукцией и технологиями двойного применения, которые оказались востребованы после войны, в развернувшейся атомной гонке. Ключевым законодательным актом, жестко регулирующим деятельность в атомной сфере, считается Закон Макмагона (McMahon Act), вступивший в силу 1 января 1947 года.

Этот закон стал одним из первых современных американских законов, регулирующих стратегические технологии и материалы. Он отражал стремление США сохранить монополию на использование атомной энергии и определял в качестве закрытых сведений любую информацию, относящуюся к производству или использованию расщепляющихся материалов. Запрет на обмен информацией с другими странами распространялся как на военные, так и на мирные применения атомной энергии, включая даже запрет на обмен такой информацией с союзными государствами. Впрочем, после потери США ядерной монополии в 1954 году он был заменен новым, более мягким законом, разрешившим международное сотрудничество.

В 1949 году по инициативе США был создан Координационный комитет по экспортному контролю (КОКОМ) со штаб-квартирой в Париже. Основной целью такой организации было недопущение экспорта в страны советского блока высоких технологий и стратегических товаров, списки которых постоянно обновлялись. Членами КОКОМ на тот момент были 17 государств: США, Канада, Австралия, Япония, Великобритания, Бельгия, Дания, Франция, ФРГ, Греция, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Португалия, Испания, Турция. Кроме того, в вопросах экспорта с этой организацией сотрудничали такие страны, как Австрия, Финляндия, Ирландия, Новая Зеландия, Швеция и Швейцария. Членство в КОКОМ давало странам-участницам доступ к американским высокотехнологичным товарам и ноу-хау, однако в обмен американские власти фактически получили контроль над европейским и японским рынком технологий, закрыв его для СССР. Пытавшаяся обойти решения КОКОМ в 1980-х годах японская компания Toshiba, осуществившая поставку в СССР высокотехнологичного оборудования, подверглась жестким санкциям именно по инициативе Вашингтона, а шведская Stansaab, поставившая компьютерные системы в крупнейшие советские аэропорты, была разорена и фактически ушла с рынка электронной продукции.

Принятый в год создания КОКОМ Закон «О контроле над экспортом» положил начало системе лицензирования продажи товаров и технологий в социалистические страны на основании особых дискриминационных списков стратегических товаров, поставки которых либо ограничивались, либо запрещались.

Степень ограничений, а также режим лицензирования были дифференцированы для отдельных стран. Все страны подразделялись на семь групп. В списки контролируемых групп входили Советский Союз, КНР и большинство бывших европейских социалистических стран. Полному эмбарго подверглись КНДР, Социалистическая Республика Вьетнам, Кампучия, Республика Куба.

В 1979 году появился Закон «О регулировании экспорта» (Export Administration Act). В нем целью экспортного контроля объявлялось обеспечение национальной безопасности, решение внешнеэкономических задач и предотвращение утечки дефицитных товаров из страны. Также этим законодательным актом предусматривался контроль над экспортом товаров и технологий. Именно на указанном законе и базируется политика США в области экспортного контроля за товарами и технологиями двойного применения. На основании этого закона, а также связанных с ним законах «О контроле за экспортом оружия» (Arms Export Control Act) от 1976 года и «О чрезвычайных международных экономических полномочиях» (International Emergency Economic Powers Act) от 1977 года были разработаны Правила международного оборота оружия (International Trafficin Arms Regulations — ITAR), а также Правила экспортного контроля (Export Administration Regulations).

Списком продукции и технологий двойного назначения, попадающим под правовое регулирование Правил экспортного контроля, является Список торгового контроля (Commerce Control List — CCL). Эта система предполагала обязательность получения государственных разрешений для экспорта многих товаров. Такого рода разрешения выдавало Бюро промышленности и безопасности (Bureau of Industry and Security) Американского министерства торговли, часто по согласованию с Пентагоном. Так, для получения индивидуальной лицензии, обязательной для поставки в ряд стран товаров и технологий двойного применения, экспортер обязан дать точные характеристики товара и технологии, указать страну экспорта, конечное назначение экспортируемого товара и технологии. В случае если речь идет о материалах и оборудовании, предназначенных для производства ядерной энергии, было необходимо разрешение Комиссии по нераспространению ядерных материалов.

Одновременно с этим в 70-х годах Вашингтон принял два закона, позволяющих президенту США оперативно реагировать на угрозы, исходящие от той или иной страны, путем введения против нее ограничительных мер в торговле. Это законы «О национальных чрезвычайных положениях» от 1976 года (National Emergencies Act) и «О международных чрезвычайных экономических положениях» от 1977 года (International Emergency Economic Powers Act). Именно эти законодательные акты используются при необходимости введения прямых санкций путем президентских указов (Executive orders). В частности, они легли в основу четырех указов Барака Обамы, вводивших санкции против России. К администрированию прямых ограничительных мер против той или иной державы в США привлекается Агентство по контролю за иностранными активами — подразделение Министерства финансов США. Именно оно определяет в случае необходимости конкретных лиц, попадающих под ограничение, а также выдает генеральные лицензии — специальные разрешения, исключающие определенные операции из-под санкций. Следует отметить, что законы «О национальных чрезвычайных положениях» и «О международных чрезвычайных экономических положениях» позволяют ограничить экспорт в определенную страну не только товаров и технологий двойного назначения и военных материалов, их действие значительно шире и затрагивает любые сферы двусторонней торговли и финансовых операций, которые при необходимости могут попасть под запрет.

При этом эволюция американского законодательства с 1980-х годов заключалась в акцентировании внимания не на контроле за экспортом товаров, а на передаче научно- технической информации в различных ее формах. Так, в настоящее время американские законы трактуют термин «технология» как «информация и ноу-хау как в осязаемой форме (модели, прототипы, чертежи, схемы, диаграммы, копии, справочники), так и в неосязаемой (обучение, технические услуги), которые могут быть использованы для конструирования, производства, использования или модернизации товаров, включая математическое обеспечение и технические данные, но не сами товары».

После распада СССР и десоветизации стран Варшавского договора КОКОМ прекратил свою деятельность. Ему на смену в 1996 году пришли Вассенаарские соглашения, фактической целью которых стало недопущение поставок оборонных технологий и вооружения нестабильным режимам. В настоящее время в Вассенаарских соглашениях участвуют 40 стран, включая РФ, которые на добровольной основе обмениваются информацией о своих военных поставках.

Именно в рамках Вассенаарских соглашений был составлен список из 10 категорий товаров и технологий двойного назначения (dual-use items), передача которых третьей стороне требует экспортного контроля. В них входят: специальные материалы и сопутствующее оборудование, обработка материалов, электроника, вычислительная техника, телекоммуникации, информационная безопасность, датчики и лазеры, навигация и авионика, морские технологии, авиация, космос и двигательные установки.

А что Европа?

В большинстве европейских стран товары и технологии двойного применения сведены в ограничительные списки, которые основываются на требованиях международных режимов экспортного контроля, принятых Группой ядерных поставщиков и «Комитетом Цангера», а также соответствующих Режиму контроля за ракетной технологией (1987 год).

Основными источниками права в области управления технологиями двойного применения в Европейском союзе являются Постановление Совета ЕС «Об экспортном контроле товаров и технологий двойного назначения» (№ 1334 от 22 июня 2000 года) и Постановление Европейского сообщества «О контроле экспорта, передачи, посреднической деятельности транзита товаров двойного назначения» (№ 428 от 5 мая 2009 года).

Сами постановления в свою очередь базируются на статье 133 Договора об учреждении ЕС, согласно которой Европейский союз наделен полными и эксклюзивными полномочиями в сфере торговой политики и, соответственно, контролем перемещения товаров двойного назначения. Постановление 1334/2000 определяет «товары и технологии двойного назначения» как продукцию, программное обеспечение и технологии, которые могут быть использованы и в гражданских, и в военных целях.

Постановление Совета ЕС 1334/2000 имело целью формирование общего свободного рынка ЕС и обеспечение свободного перемещения товаров в пределах ЕС. Поэтому основной контроль за экспортом продукции двойного назначения осуществляется только на внешних границах ЕС. Хотя некоторые особо важные товары и технологии (например, из сферы режима Группы ядерных поставщиков) также контролируются и внутри общего рынка. Кроме этого, страны — члены ЕС имеют полномочия вводить контроль дополнительных товаров двойного назначения или товаров, не включенных в контрольные списки, на национальном уровне при особых обстоятельствах, что также учитывалось в Постановлении Совета ЕС 1334/2000 и впоследствии было использовано при введении ограничительных мер против Российской Федерации.

На практике забюрократизированность европейских органов власти существенно препятствует свободному перемещению товаров и технологий двойного применения внутри Евросоюза. Несмотря на то, что в 1985 году Европейская комиссия разработала Белую книгу ликвидации нетарифных барьеров во взаимной торговле стран ЕС, указанная проблема до сих пор не до конца решена в оборонном секторе, являющимся ключевым потребителем продукции и технологий двойного назначения. В частности, некоторые государства — члены ЕС в той или иной форме проводят политику по защите национальных рынков оборонной продукции путем государственного контроля за рядом предприятий, осложняя или не допуская передачу в другие страны ЕС оборонных ноу-хау. При этом члены ЕС зачастую используют в своих интересах статью 296 Договора об основании ЕС и статью 346 Лиссабонского договора, которые дают государствам ЕС право принимать все необходимые меры для защиты своих национальных интересов в вопросах, связанных с производством, торговлей оружием, боеприпасами и военными материалами. Так, только в 2009 году Брюссель принял Директиву № 43, касающуюся упрощений перемещения обороной продукции по территории ЕС, а также Директиву № 81, облегчающую условия предприятиям ЕС по выполнению оборонных заказов в других странах — участницах Союза. Хотя директивы предполагали внесение изменений в национальное законодательство всех стран ЕС, указанный процесс к настоящему времени не завершен.

Дополнительно осложняет процесс трансфера технологий и товаров двойного применения как внутри, так и вне ЕС отсутствие единых разрешительных экспортных органов у Евросоюза. В частности, выдавая экспортные лицензии на группы товаров двойного применения, каждая страна ЕС должна самостоятельно принимать во внимание критерии, которые прописаны в статье 8 Постановления 1334/2000: обязательства, вытекающие из режимов нераспространения и соглашений по экспортному контролю; обязательства, вытекающие из санкций, наложенных Советом безопасности ООН; соображения национальной внешней политики и политики национальной безопасности; отсутствие достоверных сведений о конечном потребителе или наличие риска передачи продукции третьей стороне.

Соответственно, и выдача экспортных лицензий на продукцию двойного применения всегда является делом отдельной страны — члена ЕС и происходит в соответствии с ее правом. Вместе с тем подобные разрешения, выданные одной страной, действуют на всей территории ЕС. Подобная мера требует полной гармонизации европейского законодательства в области контроля за технологиями и товарами двойного применения, что предусматривается Постановлением 1334/2000. Тем не менее ряд экспертов отмечает несовершенство действующей системы, так как Постановление 1334/2000 позволяет странам — членам ЕС требовать от своих партнеров по Евросоюзу отказываться от экспортных сделок или же аннулировать уже существующие, в случае если их реализация угрожает национальной безопасности странам ЕС.

Хорошим примером данной ситуации является политика так называемых «младоевропейцев» — стран Балтии и Восточной Европы, которые периодически выступали с протестами по поводу поставок России тех или иных видов военного оборудования. В качестве наиболее яркого примера здесь можно привести ситуацию вокруг «Мистралей», строительство которых для России Рига, Вильнюс, Таллин и Варшава периодически пытались опротестовать в рамках Постановления 1334/2000. Однако это был заведомо неудачный ход, связанный с политическим популизмом, так как в реальности какого-либо четкого алгоритма рассмотрения подобных требований и условий их рассмотрения в законодательстве ЕС не существует.

В то же время европейское законодательство предполагает лицензирование экспорта товаров и технологий двойного применения, предназначенных для экспорта. Так, согласно 6 статье Постановления 1334/2000 и Директиве № 43 /2009 предусматриваются три типа лицензий. Генеральная экспортная лицензия (выдается всем зарегистрированным экспортерам, при этом не требуется подача заявки; касается определенной номенклатуры товаров, перечисленных в Приложении I к Постановлению, для экспорта в определенный круг стран). Глобальная экспортная лицензия (выдается определенному экспортеру, при этом необходима подача заявки; она выдается на определенный тип или категорию продукции и действительна для экспорта в одну или более из указанных в ней стран). Разовая экспортная лицензия (выдается определенному экспортеру, необходима подача заявки на конкретную экспортную сделку, то есть она охватывает определенные товары для конкретного получателя или конечного пользователя в третьей стране).

На основании этой статьи страны ЕС ввели национальные типы лицензий на различные виды товаров и технологий, действие которых существенно различается по срокам и условиям поставок. К примеру, Франция выдает экспортерам так называемые глобальные лицензии, позволяющие экспорт товаров двойного применения в определенные страны при условии, что поставщик может проконтролировать конечное назначение поставки вне зависимости от цепочки посредников. Германия в дополнение к европейскому списку ввела в собственный экспортный список еще 13 контролируемых позиций.

Кроме того, в зависимости от страны — члена ЕС существенно различаются компетентные органы, ответственные за контроль экспорта товаров и технологий двойного применения. Так, в Германии ответственной структурой является Федеральное управление экономики и экспортного контроля (BAFA), в Швеции — Инспекция стратегической продукции (ISP), во Франции — таможня и отдел экспортного контроля Генеральной дирекции промышленной стратегии Министерства промышленности.

Тем не менее, несмотря на сложности координации, в ЕС сложилась система, позволяющая в целом эффективно контролировать поставки товаров и технологий двойного применения, основанная на национальном и европейском законодательстве. Все члены ЕС имеют ответственные органы, контролирующие подобный экспорт и в той или иной форме взаимодействующие между собой.

За океаном

Применительно к политике США в отношении технологий двойного применения Вассенаарские договоренности к каким-либо особым изменениям не привели. Белый дом по-прежнему оставляет за собой право на основании собственных законов выделять отдельные страны в группы «неблагонадежных» и контролировать собственный экспорт исключительно в своих интересах. Предусмотренный соглашениями Список товаров и технологий двойного назначения («List of Dual- Use Goods and Technologies») в законодательстве США с 1970-х годов имелся в значительно более расширенном виде. Единственное, что дали США новые международные договоренности — возможность при необходимости единым фронтом выступать против страны, неугодной Вашингтону в политическом плане.

С распадом СССР и временной разрядкой международной политической обстановки с начала 1990-х годов ряд представителей американского бизнеса начал выступать за либерализацию экспортного контроля США. Так, в 1993 году Национальная ассоциация промышленников США подготовила предложения Конгрессу по пересмотру национальной системы контроля над экспортом. По оценкам указанной Ассоциации, в начале 90-х годов эта система охватывала ежегодно 25–30% вывозимых товаров и технологий на сумму 25–30 млрд долларов. В то же время к серьезным изменениям в американском законодательстве и работе экспортного контроля это не привело. Причинами отказа от реформирования послужили многочисленные межведомственные противоречия, а также позиция Конгресса США, некоторые члены которого считали, что, напротив, необходимо увеличить финансирование системы экспортного контроля с целью повышения ее эффективности.

Итогом этого к настоящему времени стала излишняя, по оценке большинства экспертов, забюрократизированность американской системы контроля над товарами и технологиями двойного применения, а также экспортом вооружений. К примеру, для экспорта американского истребителя F-16 необходимо получить не одну лицензию на экспорт, а несколько десятков, так как параллельно требуется разрешение на поставку многочисленных комплектующих самолета, попадающих под действие законов о контроле экспорта.

К середине 2000-х годов в США различными ведомствами рассматривалось более 80 тысяч заявок на получение экспортных лицензий военного оборудования и товаров двойного применения, 99% которых согласовывались американскими властями. В 2009 году по распоряжению Барака Обамы было проведено масштабное исследование американской системы экспортного контроля, так как в дальнейшем американский лидер хотел добиться ее реформирования с целью изменения методов и количества позиций регулирования в сфере экспортного контроля. Такой подход, по мнению его экспертов, позволил бы сосредоточиться на наиболее критичных товарах и технологиях, а также снять многочисленные барьеры, препятствующие внешней торговле оборонных и высокотехнологичных производств.

Целью начавшейся в том же году реформы экспортного контроля США стала унификация системы управления товарами и технологиями двойного применения путем создания одного лицензионного ведомства, а также пересмотра и сокращения списка лицензируемых товаров. Предполагалось, что реформа пройдет в три этапа. В ходе первого и второго должны были быть устранены противоречия между ведомственными экспортными списками, а в ходе третьего создана единая координационная структура, ответственная за экспорт товаров и технологий двойного применения и продукции и ноу-хау военной промышленности. Так, 9 ноября 2010 года президентским указом Барака Обамы № 13558 был создан Координационный центр экспортного контроля (Export Enforcement Coordination Center https://www.ice.gov/eecc), который должен был свести воедино деятельность разрозненных подразделений различных министерств (Государственного департамента, министерств юстиции, внутренней безопасности, финансов, торговли, энергетики, Комиссии по ядерной энергии). Координационный центр возглавил представитель Министерства внутренней безопасности, двумя заместителями которого стали сотрудники министерств торговли и юстиции. 7 марта 2012 года Центр начал свою работу.

Необходимо признать, что, хотя в настоящее время американская реформа экспортного контроля далека от завершения, американская законодательная система позволяет жестко контролировать экспорт товаров и технологий двойного применения. Если в ЕС речь идет о необходимости усиления координации действий государств по усилению экспортного контроля, то в США, напротив, различные структуры зачастую дублируют функции друг друга, повышая бюрократизацию экспорта высокотехнологичной продукции, но предотвращая ее несанкционированный вывоз из США. Кроме того, Вашингтон, по сравнению с Брюсселем, уделяет гораздо более пристальное внимание возможности «утечки мозгов» и передачи технологий в ходе подготовки иностранных специалистов и совместных научных разработок. Хорошим примером подобной политики является отказ от ряда совместных научных проектов с РФ в ходе введения Белым домом санкций против Кремля. Кроме того, определенные специальности в американских вузах — ядерные технологии, биотехнологии, некоторые химические дисциплины — полностью закрыты для иностранцев.

В ближайшие годы политика контроля США за товарами и технологиями двойного применения будет сильно зависеть от того, кто займет кресло в Белом доме после ноябрьских выборов. Очевидно, что Хиллари Клинтон продолжит политику Барака Обамы в области ограничения экспорта товаров и технологий в страны-изгои. Кроме того, приостановка переговоров о создании Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства, которое окружение нынешнего американского президента планировало подать как новый позитивный шаг в сотрудничестве с Евросоюзом, может привести к временному снижению сотрудничества в области высоких технологий с Европой. Вместе с тем Дональд Трамп как представитель бизнес-сообщества очевидно будет стремиться к либерализации американской торговли и «исправлению ошибок» своего предшественника. Таким образом, его политика будет более выгодна американским корпорациям, желающим уйти от многочисленных ограничений в сфере внешней торговли. С высокой долей вероятности именно Трамп сможет эффективно завершить затянувшуюся американскую реформу экспортного контроля, упростив систему получения лицензий и сократив списки подлежащих контролю товаров.